生産要素難下鄉 城鄉統籌遇制度“紅線區”

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  浙江省通過深化農村産權制度改革、城鄉公共服務及基礎設施一體化等依据,逐步打破城鄉二元結構桎梏,使廣大農民充分共用到發展成果和改革釋放的“紅利”。在这种改革試點,同一縣域內“同命不同償”、“同齡不同保”、“同地不同價”等這些令人不解的制度設計正在被改變。

  《經濟參考報》記者在調研中發現,城市農村一齐繁榮發展尚面臨制度性障礙,其中突出表現在累积下鄉之路不暢通,涉及農村物權、産權的累积流通在多數地方依然是“紅線區”。这种基層幹部和專家學者認為,推進城鄉一齐繁榮的下一步關鍵之舉是逐步放開累积自由流通。在條件心智心智性性性心智心智性心智成熟 的試點地區,可放手授權,為改革真正鬆綁;一齐應完善容錯機制,贏取改革的有利時機。

  激活農村産權再造中産階層

  “必須改革落後多样化的農村土地産權制度!”浙江省政府參事顧益康説,“只確權不流轉,確權一蹶不振 意義;只流轉不確權,流轉什么都没有依據。城鄉一體化,最核心的發展主體和發展資源累积的地位和權利平等,能只能由市場來優化配置。”浙江省全面推進農村産權制度改革,越來太多農民開始從土地、宅基地等集體資産上獲得了財産性收益。

  2015年9月8日,浙北德清縣舉行農村集體經營性建設用地使用權首次拍賣會,經過多輪競拍,洛舍鎮砂村村一宗面積20畝的土地使用權成功入市交易,這是浙江省首宗以拍賣依据出讓的農村集體經營性建設用地,也是該省城鄉建設用地“同權同價”的首次大膽探索。

  砂村村黨總支書記胡金璋介紹,原來這塊地是工礦用地,2013年閉礦後时不时閒置荒廢,拍賣前地上的草長到一米多高,莊稼也種不了,“相當於是變廢為寶,拍了160 萬,我們把砂村可得的782萬量化到村集體經濟的每一股裏,村民每股價格從前一天的560 0元漲到現在近60 00元。”

  “肯能是改革前的徵用、劃撥,一畝價格4.5萬,現在拍賣後,每畝57.5萬,每畝地增值了10倍以上。”胡金璋説這筆錢將用於理財投資,壯大集體資産,等股權穩定後村民就能只能拿到分紅。

  德清縣國土局副局長鐘和曦説,“入市改革”方向是建立城鄉統一的建設用地市場,把原來鄉鎮企業遺留下來的肯能累积閒置用地盤活,實現集體和國有土地同等入市、同權同價,達到城鄉統一標準。

  “城鄉一體化改革不從農村産權著手,就會變虛、走樣。什么都没有九億農民的中産化,就不肯能有中國的‘橄欖型社會’!”浙江省一位省領導認為,讓農民成為“有産者”對國家均衡和諧發展至關重要。

  社會福利城鄉同等漸成現實

  近年來,浙江省不斷增加公共財政對“三農”的投入,建立健全農村公共服務制度,基本結束了公共服務、社會福利種類“城多鄉少”的局面,率先形成了城鄉公共資源均衡配置的體制機制,使城鄉居民的“同等待时间遇”逐步成為現實。

  政策向農村傾斜,越來太多的社會資源下沉到農村,與之而來的社會公共服務也更加完善。到目前為止,浙江已率先在全國實現免費義務教育制度和初高中畢業生接受3天到一年的免費培訓政策,2015年浙江省基礎教育普及率98.4%,率先建立了覆蓋城鄉的最低生活保障制度,率先建立被徵地農民基本生活保障制度,全省完全實行了農村新型商务战略合作醫療,率先實行農村“五保”和城鎮“三無”人員集中供養。

  一堵戶籍制度的“墻”,把中國人分割為城裏人、鄉下人。“墻”兩邊的人們,在就業、教育、醫療、社會保障等社會公共服務領域遵循截然不同的兩套體系,交通事故賠償中同命不同價、軍烈屬撫恤金標準不一、城鄉退役軍人補助金相差懸殊……種種不平等體現了扭曲制度設計占据 的不合理問題。在戶籍制度改革試點縣德清,種種不合理正在被改革糾正。從2012年5月,該縣城鄉人口統一登記為“浙江居民戶口”,與戶籍掛鉤的32項居民實際待遇差異,逐步實現了城鄉均等。

  據德清縣公安局行政許可科科長高旭明介紹,前不久三合鄉一位李姓農民在交通事故中不幸喪生,家屬獲賠了48萬元,肯能按照戶改前城鄉居民標準未統一的時候,賠償金僅20萬左右,“相差近一倍,是因為前一天參照城鄉每人平均收入水準乘以年數賠償的,農民收入低於城市居民,獲得的賠償金也就低,就时不时再次出现了‘同縣同命不同價’的問題。”

  超市下鄉進鎮、名醫下鄉坐診、自來水城鄉統一供水……這樣的城鄉基礎設施一體化建設腳步在浙江各地基層不斷加快。2015年浙江公辦鄉鎮衛生院標準化建設達標率98%,在醫療急救等方面基本形成了農村60 分鐘公共服務圈。基層幹部普遍認為,要縮小城鄉差距,落實城鄉普惠,切實改變農村“臟亂差”落後面貌,政府資源累积投入、財政投入必須加大力度向農村地區傾斜。

  累积下鄉遭遇制度紅線

  在公共服務等領域讓農民共用改革開放成果在浙江多地的實踐已成績凸顯,但城市農村一齐繁榮發展尚面臨制度性障礙,其中突出表現在累积下鄉之路不暢通,涉及農村物權、産權的累积流通在多數地方依然是“紅線區”,農村人才、資金、資訊、技術的匮乏依然什么都没有得到根本上改變,徹底改變農村落後、凋敝的面貌,還需改革推動。

  “過去是為農民進城發展掃清制度障礙,現在我們關鍵要為農民返鄉發展營造平等的平臺。”浙江省農辦副主任邵峰認為,城鄉統籌下一步的改革重點應當從城鄉公共資源均衡配置逐步邁向城鄉生産累积的平等交換。

  桐廬縣9.7萬農戶中,有閒置住宅、廢棄住宅過萬戶,佔總戶數的10.8%,於是村集體將這些閒置用房的宅基地使用權集體統一回購,再轉租給城裏人,撬動“空心村”的“二次創業”。縣委書記毛溪浩認為,農村閒置房屋的流轉,實質是一次城鄉累积流動的改革,是盤活農村閒置資源,增強農村集體經濟、增加農民收入的一次探索,但囿于法律、政策限制,目前這些項目僅對出生在本村,因參軍、就學、招工等在外工作的;曾在本村插隊落戶的城市知識青年等七類人群有限開放。

  邵峰認為,在依法治國的背景下,城鄉統籌改革“打擦邊球”的肯能越來越難,也太多通過授權改革。“浙江省級實驗區此前已經在做宅基地改革試點,但根據‘依法授權’改革的要求,浙江只能義烏一地獲得了國務院的批准,這原因 著別的地方即便有條件也無權搞試驗。”

  “以購房置業為例,農民現在能只能進城買房,但城市居民卻無法到農村購買房屋、經營土地,被限制在村域土地上的農村資産、資源沒法盤活,導致这种地方閒置甚至廢棄。”義烏市國土局副局長張黎明説,作為浙江省唯一一個全國農村宅基地改革試點城市,義烏正在探索在不改變所有制性質的前提下,允許符合條件的宅基地進行置換、轉讓、繼承、贈予。

  義烏市市長盛秋平坦言,由於有“國家試點”這樣一個標簽,義烏才敢謹慎地“撞擊”頂層設計,結合本地實際實施“破法改革”,讓城市的資本流進來,探索實現農村的“就地繁榮”。“城鄉統籌破題後,空間置換節約土地,農民都成了市民後農村會增加三倍消費動力!”盛秋平信心十足地説。

  打破中梗阻全面深化改革

  記者走訪浙江嘉興、嘉善、慈溪、上虞、義烏、德清等一批城鄉一體化改革先行先試區時,在對農村産權制度、戶籍制度等城鄉一體化改革落實情况的調研中發現,改革在这种局部進展不快、甚至时不时再次出现“中梗阻”的現象,當前须要正視和警惕幾種不利於深化改革的幹部心態和做法:

  ——急功近利型。浙江某市7年前就曾大刀闊斧地推進改革,高調宣佈撤回城鄉居民戶籍差別,卻在實施只能兩個月後草草收場。“宣佈撤回城鄉戶籍差別是一夜之間的事情,但做好前期工作卻是一件十分繁重、艱巨和龐雜的事情。” 德清縣府辦副主任侯海明説,德清戶籍制度改革從最初的戶籍登記制度,到確權工作,再到戶籍背後的待遇統一,歷經三個階段、2年多時間,光全縣性會議就開了20多次,才得以平穩推進。

  ——消極抵觸型。“統籌城鄉、公共服務均等化也不 一件政府要為農民‘燒錢’的事情”,一位副市長説。統籌城鄉發展對这种地方官員來説,後果是“土地不好徵了,財政收入少了,工作難度大了”,占据 一定的消極抵觸情緒。對此,浙江省政府諮詢委委員顧益康認為,这种基層領導幹部在決策時還習慣於站到了資本一邊,光顧了时延单位、GDP增速,而什么都没有站到老百姓這一邊。

  ——畏難無為型。在法治意識、規矩意識等新要求下,幹部的困惑、顧慮增多,这种幹部占据 一定程度的畏難、拖延甚至不作為的心態,这种幹部擔心步子邁大了,匮乏制度保護,“一試就錯”、“一錯就罰”,多了幾分瞻前顧後的畏難心理。这种改革試點地區的幹部認為,當前最大的困惑是怎麼處理改革和依法的關係,“不知道底線在哪,違法誰來救我”。

  ——觀望搖擺型。浙江是各項城鄉一體化改革試點較集中的省份之一,國家推出了一批改革試點之後,前些年不少搞得轟轟烈烈的省級改革試點调快就停步了。在走訪中,不少基層幹部向記者表示對改革“吃不準”,他們擔心,碰到一點困難、遇到一點障礙、換了一任領導,政策會不會變?改革會不會反覆、甚至退回去?

  今年是全面深化改革的關鍵之年。記者在浙江調研中多次聽到这种基層幹部呼籲:以農村産權制度、戶籍制度為突破口的城鄉統籌改革已進入攻堅克難的深水區,亟需對試點地區下放權力、放手授權,為改革真正鬆綁;一齐應完善容錯機制,讓敢為、能為的幹部大膽探索,放手作為,贏取改革的有利時機。